Immigrazione: norme e prospettive

Di fronte a tale fenomeno si assumono posizioni differenti, talvolta basati anche su un senso di riconoscimento: sono emigrante o sedentario? A tal riguardo la situazione dell’Italia è particolare poiché oscillante.

La nostra storiografia definisce come “invasioni barbariche” quel numeroso spostamento di persone che avvenne tra l’Asia e l’Europa a partire dal IV secolo d.C., portando popolazioni eterogenee a stabilirsi in diversi luoghi da quelli originari, di frequente sui territori appartenenti all’Impero romano, diversamente gli storici tedeschi e ungheresi hanno optato per una definizione più neutra di “migrazione di popoli”. L’antico spostamento verificatosi dal IV secolo è stato paragonato a quello attuale di popolazioni provenienti dall’Africa e dall’Asia: si può notare come l’uso dei termini “migrazione” o “invasione”, calati nell’attualità, riflettano percezioni agli antipodi. Il termine “migrazione” si mette in relazione allo spostamento di individui, famiglie o gruppi, attuato allo scopo di insediarsi in un nuovo territorio, per lo più definitivamente o almeno per un lungo periodo. Gli studiosi di geopolitica sono soliti distinguere i movimenti migratori in “volontari” o “forzati”, categorie che si basano sulla volontà dei migranti stessi. La migrazione è volontaria quando gli individui decidono autonomamente di stabilirsi in un Paese diverso con la speranza di migliorare le proprie condizioni di vita: il così detto “migrante economico”. La migrazione è da ritenersi forzata, invece, quando gli individui si spostano al di fuori dei confini del Paese di origine a causa di pressioni provenienti dalla politica o per scappare dai pericoli di un evento bellico o di una guerra civile.

Si ritiene appropriato l’uso del termine “invasione” quando si paventa la possibilità che un gruppo di individui, militari o civili, penetri in un territorio e lo occupi, sottraendolo, pur non tutto, alla disponibilità ed alla sovranità della popolazione autoctona. È importante sottolineare il fatto che non sia indispensabile l’uso della forza o di armi affinché un tale evento possa essere definito come invasione: essenziale è che si modifichi l’omogeneità etnica e/o culturale in termini numericamente determinanti e in maniera pressoché definitiva. Ora indipendentemente A prescindere dal valore che si vuole attribuire all’attuale fenomeno migratorio, sarebbe stato opportuno dall’origine un approccio globale frutto della interazione delle varie discipline e non frammentato come avvenuto Italia, quando finalmente, nel 1998 è stata promulgata la legge Turco-Napolitano, confluita in seguito nel Testo unico sull’immigrazione, la prima previsione normativa che ha tentato di riordinare il caos delle norme in materia. Appare evidente, con il “senno del poi”, che non vi sia stata sia nel legislatore nazionale sia in quello europeo molta lungimiranza né capacità prevedere la portata dei flussi migratori che, a più ondate, hanno investito l’Europa. Tuttavia bisogna riconoscere all’UE di avere introdotto norme minime e procedure comuni che intendono assicurare protezione a chi ne ha diritto, cercando di evitare che si abusi dei sistemi di asilo nazionali. Infatti sono oggetto di regolamentazione alcuni aspetti fondamentali come le modalità di presentazione della domanda di asilo e le autorità competenti ad esaminarla, gli standard di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, lo status dei beneficiari ed il ruolo delle autorità nazionali preposte all’assolvimento di tali responsabilità. Principale obiettivo dell’Unione, dunque, è quello di creare una politica europea comune in materia di immigrazione che vadano ad arrestare anche il fenomeno dell’immigrazione clandestina.  Purtroppo però, ci sono delle volte in cui gli obiettivi dei singoli Paesi membri non sono allineati agli obiettivi dell’Unione.

Ecco che si assiste, ad una parziale inversione di rotta delle politiche europee per quanto riguarda i controlli di frontiera, i quali dovrebbero avere ad oggetto, secondo quanto disposto dal Trattato di Schengen, alle sole frontiere esterne all’Unione.

Nel maggio 2016, però, si è assistito al ripristino dei controlli in alcune delle frontiere interne, come quelle di alcuni valichi in Austria, Germania, Danimarca, Svezia e Norvegia, vale a dire le frontiere maggiormente investite dai flussi migratori provenienti dai Balcani. Questo è stato possibile grazie a quanto disposto dagli articoli del Capo II del Codice Frontiere Schengen, i quali  consentono espressamente la possibilità di attivare questa procedura in caso di circostanze eccezionali, fino ad un periodo massimo di due anni: la circostanza eccezionale in questione deve consistere in una minaccia per il funzionamento globale dell’area Schengen e massicci flussi migratori possono determinare detta minaccia. Nello specifico l’Italia, ha gran parte delle sue frontiere esterne o marittime, e pertanto si trova in una posizione geograficamente critica: non può impedire lo sbarco dei migranti sulle proprie coste ed è costretta a procedere alla loro identificazione e a incaricarsi della loro domanda di protezione internazionale, secondo quanto previsto dal Regolamento Dublino.

In questo marasma socio – politico, tema particolare è il diritto di asilo. Nell’ordinamento giuridico italiano è caratterizzato da una notevole complessità, data dalla mancanza normativa organica che regoli il settore e dalla presenza di diverse e numerose fonti del diritto, talvolta non ben coordinate tra loro: norme consuetudinarie del diritto internazionale, direttive dell’Unione Europea, trattati e convenzioni internazionali, la Costituzione, le leggi statali, le leggi regionali, i regolamenti e gli atti aventi forza di legge, ed infine, gli atti della Pubblica Amministrazione, che assumono un ruolo assai significativo nonostante il loro rango non sia primario. Ulteriore elemento di complessità  è dato dalla Costituzione, all’articolo 117 co. 2, lett. a) e b), attribuisce allo Stato una competenza legislativa esclusiva per le materie del diritto d’asilo, della condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea e dell’immigrazione. Parimenti, il Trattato di Lisbona del 2007, modificativo dei Trattati istitutivi dell’Unione, ha disciplinato la ripartizione delle competenze tra Unione Europea e Stati membri, conferendo competenze concorrenti a Stati e Unione in materia di “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, vale a dire anche in materia di asilo e immigrazione. Tale situazione ha ampliato i dubbi sui confini fra i temi di competenza dello Stato e delle Regioni e tra l’UE e l’Italia, generando controversie innanzi alla Corte Costituzionale e alla Corte di Giustizia circa la legittimità delle disposizioni legislative.

Alle svariate lacune del quadro normativo si è cercato di rimediare con molteplici interventi, sia su iniziativa del legislatore nazionale, ma anche su impulso delle Direttive Comunitarie e a seguito di interventi della Corte Costituzionale o di Cassazione. Il sistema italiano per le politiche di asilo e immigrazione trova le sue basi nella Costituzione che nell’articolo 10 comma 3 attribuisce il diritto d’asilo sul territorio italiano a tutti gli stranieri «ai quali siano impediti» nei loro Paesi i diritti concernenti «l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana», con un chiaro richiamo alla legge ordinaria per quanto riguarda le condizioni dell’effettiva applicazione di tale diritto e la condizione giuridica dello straniero, sempre «in conformità delle norme e dei trattati internazionali». Tuttavia, a tale disposizione, non ha fatto seguito alcuna norma precettiva direttamente vincolanti. Solo grazie ad importanti sentenze di merito e della Corte di Cassazione si è pervenuti a riconoscere la natura precettiva della norma. Il diritto di asilo assurge, quindi, al rango di diritto costituzionale soggettivo perfetto, cui corrisponde la natura dichiarativa del riconoscimento dello stesso allo straniero cui sia effettivamente impedito l’esercizio delle libertà fondamentali garantite dalla Costituzione italiana. Come appare evidente, l’immigrazione è un fenomeno continuamente in evoluzione e di differenti articolazioni: rientra il diritto amministrativo ma anche il diritto internazionale, dell’Unione Europea, civile, penale e del lavoro. Ciò che sarebbe auspicabile è, in somma sintesi, il trattamento del fenomeno migratorio nella sua complessità non in termini di calamità, ma come un fatto ordinario: solo con una diversa prospettiva sarà possibile individuare delle soluzioni in grado di risolvere il problema e addirittura scoprire nell’immigrazione opportunità sinora ignorate.

di Salvatore Sardella