Riforma Cartabia: il pomo della discordia

Analisi della nuova riforma della Giustizia, con i pareri del Procuratore Armando Bosso e dell’Avv. Felice Belluomo

Qualunque riforma degli assetti istituzionali precostituiti porta con sé conflitti e dispute dottrinali. La riforma della giustizia negli ultimi anni ha rappresentato il pomo della discordia politica che ha generato tante prese di posizioni preconcette. Anche la nuova maggioranza targata Draghi ha dovuto fare i conti con i diversi orientamenti in tema di giustizia, tanto che la nuova riforma Cartabia non ha accontentato tutti e, probabilmente, non ha risolto i veri nodi che contraddistinguono Il nostro sistema.

La verità è sempre nel mezzo verrebbe da dire. Perché le norme introdotte nel sistema soddisfano o meno a seconda della prospettiva, ed a seconda della posizione di colui che le giudica.

Gli avvocati – non tutti a dire il vero – dal loro lato accolgono con favore l’introduzione del meccanismo dell’improcedibilità in appello e in Cassazione, in quanto da sempre contrari all’idea del cosiddetto imputato a vita. La magistratura, e anche l’opinione pubblica, diversamente interpretano quella norma come un diverso modo di dichiarare la prescrizione dei reati, anche gravi, con la conseguente impunità di chi li avrebbe commessi.

La riforma Cartabia introduce una sorta di prescrizione processuale, l’improcedibilità dell’azione penale, qualora i processi d’Appello e di Cassazione non si concludano rispettivamente nei termini di due e di un anno. L’improcedibilità avrà tempi diversi di applicazione: per i primi 3 anni, cioè fino al 31 dicembre 2024, i termini saranno più lunghi per tutti i processi (3 anni in appello, un anno e mezzo in Cassazione), con possibilità di proroga fino a 4 anni in appello (3+1 proroga) e fino a 2 anni in Cassazione (un anno e 6 mesi + 6 mesi di proroga) per tutti i processi in via ordinaria.

Evidente appare nei motivi ispiratori la volontà di ridurre sempre di più l’area del penalmente rilevante, nonché la possibilità di scontare la pena in carcere, se non al cospetto di gravissime condotte, ampliando l’applicazione delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi.

Ancora una volta emerge l’incapacità di gestire il sistema carcerario italiano e rendere effettiva l’esecuzione di una pena. Il legislatore italiano cerca di ridurre le possibilità di un passaggio carcerario perché di fatto appare incapace di riorganizzare il sistema stesso con nuovi istituti, con l’assunzione di nuovo personale della polizia penitenziaria, con la creazione di percorsi e servizi che rendano il carcere realmente un viatico per la risocializzazione del reo, costituzionalmente prevista.

Passando in rapida e sintetica rassegna le disposizioni della riforma, si apprezza la volontà di ampliare l’ambito applicativo del concordato sui motivi in appello, tramite l’eliminazione di tutte le preclusioni nell’accesso a tale istituto, oppure la previsione che i giudici debbano fissare e comunicare alle parti il calendario organizzativo delle udienze. Ugualmente apprezzabile la previsione che in caso di patteggiamento l’accordo tra imputato e PM si estenda alle pene accessorie e alla confisca facoltativa.

Non convince, invece, la modifica della disciplina delle notificazioni all’imputato, prevedendo che solo la prima notificazione, ove egli prenda conoscenza del procedimento a suo carico, e quelle relative alla citazione a giudizio in primo grado e in sede di impugnazione, dovranno essere effettuate di persona all’imputato. La fretta di ridurre i tempi processuali, in questo caso, rischia di mortificare i diritti degli imputati.

Ugualmente poco chiara, e forse foriera di qualche disguido, la possibilità di applicare un’ulteriore riduzione di 1/6 in caso di scelta del rito abbreviato. Ci si domanda, in particolare, chi dovrà applicarlo, il giudice di merito o quello dell’esecuzione? Come saranno gestiti i fascicoli in attesa della scelta dell’imputato?

I decreti attuativi, si spera, daranno risposta ai tanti interrogativi posti. Nel frattempo riceviamo le opinioni di operatori del settore che, da prospettive diverse, ci consentono di arricchire il confronto sui temi della riforma: il dottor. Armando Bosso, Sostituto Procuratore presso la Procura di Santa Maria Capua Vetere e l’Avv. Felice Belluomo presidente della camera penale di Napoli Nord.

Il parere del Dott. armando Bosso

«Non sempre ciò che viene dopo è progresso”, scriveva Alessandro Manzoni in un saggio pubblicato nel 1830 dedicato al romanzo storico. Ed è proprio dall’attualissimo monito manzoniano che partirei nel commentare in sintesi il testo della riforma Cartabia; riforma preannunciata dai più come la panacea di tutti i mali del processo penale e che, tuttavia, presenta a conti fatti non poche criticità.

Luci e ombre, ma a prevalere sono le seconde. Una prima riflessione: è indubitabile che lo spirito che pure astrattamente ha ispirato il Parlamento nell’approvazione del testo normativo in questione, non possa non essere valutato con favore dagli operatori del diritto. La salvaguardia della ragionevole durata del processo e l’esigenza di garantire l’efficienza del processo penale rappresentano infatti due (nobili) pilastri su cui poggia l’impianto della riforma.

E, tuttavia, il pur condivisibile spirito della legge rischia di diventare sterile proclama se la sua affermazione non è poi accompagnata dall’adozione di provvedimenti realmente utili e razionali. Con ciò non intendo certo censurare in toto l’impianto della normativa, che anzi – a mio giudizio – presenta alcuni profili degni di condivisione trasversale. Penso, soltanto a titolo ad esempio, alla scelta del Parlamento di semplificare le procedure di notifica, così come di valorizzare in ottica deflattiva i procedimenti speciali (incentivando ad esempio il ricorso da parte dell’imputato al rito abbreviato).

O, ancora, alla scelta di delegare il Governo all’adozione di provvedimenti finalizzati a potenziare la procedibilità a querela e l’istituto della non punibilità per particolare tenuità del fatto (che stenta a decollare in alcuni Tribunali e Uffici di Procura). Penso inoltre alla volontà di dare impulso alla digitalizzazione del processo penale (in virtù di quanto sperimentato durante la fase della pandemia), delegando il governo a prevedere la possibilità della registrazione audiovisiva per documentare l’interrogatorio o l’assunzione di informazioni, così come di individuare i casi in cui, con il consenso delle parti, la partecipazione all’atto del procedimento o all’udienza possa avvenire a distanza.

Sebbene l’oralità del processo vada infatti salvaguardata, costituendo un irrinunciabile pilastro del nostro sistema processuale, è tuttavia indubitabile che in alcuni casi il dibattimento potrebbe viaggiare più speditamente qualora si consentisse l’escussione del testimone in videoconferenza (penso all’escussione dei testi di PG chiamati a deporre sul contenuto di vecchie annotazioni di servizio).

E, tuttavia, per diversi altri aspetti la riforma rappresenta un’occasione persa. Soltanto a titolo d’esempio: è sotto gli occhi di tutti il dramma che vivono nei Tribunali penali i Giudici Monocratici, sommersi da ruoli ipertrofici, ingolfati da procedimenti iscritti per reati bagatellari (spesso di natura contravvenzionale), destinati per lo più a prescriversi. Ecco, quindi, che a mio giudizio bene avrebbe fatto il legislatore ad avviare un serio programma di depenalizzazione; e ciò non soltanto al fine di deflazionare il carico di lavoro dei magistrati, ma prima ancora al fine di garantire una tutela effettiva alle vittime.

E arriviamo alle criticità più evidenti che presenta il testo normativo in commento. Anzitutto, non poche perplessità pone a mio avviso quanto stabilito dalla legge nella parte in cui si delega il Governo a “prevedere che gli uffici del pubblico ministero (…) nell’ambito dei criteri generali indicati con legge del Parlamento, individuino criteri di priorità trasparenti e predeterminati, da indicare nei progetti organizzativi delle procure della Repubblica, al fine di selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre, tenendo conto anche del numero degli affari da trattare e dell’utilizzo efficiente delle risorse disponibili (…)”.

La riforma in buona sostanza finisce per demandare in tal modo ai Procuratori della Repubblica (attraverso la predisposizione dei programmi organizzativi) il compito di stabilire quali reati dovranno essere perseguiti in via prioritaria e quali no: ciò contribuirà a delineare quella che alcuni autori hanno già definito una giustizia penale “a geografia variabile”.

Passando velocemente in rassegna le ulteriori novità introdotte dalla legge in commento, colpisce ancora l’inserimento della fattispecie di cui all’art. 387 bis cp (che sanziona chi violi le misure cautelari dell’allontanamento dalla casa familiare e del divieto di avvicinamento alla persona offesa) nel catalogo dei reati per i quali è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza.

E tuttavia, il difetto di coordinamento di tale disposizione con le norme del codice di procedura penale che disciplinano le condizioni di applicabilità delle misure cautelari personali, imporrà al magistrato di turno di disporre l’immediata liberazione dell’arrestato. Si tratta di un clamoroso paradosso (o forse di un pericoloso slogan) inidoneo – in assenza dell’adozione di necessari correttivi – a garantire una tutela effettiva alle vittime vulnerabili.

Ma è indubitabile che il vero punctum dolens dell’impianto normativo sia rappresentato dall’introduzione dell’istituto della improcedibilità, quello che – secondo Nicola Gratteri – rappresenta il peccato originale della riforma Cartabia. In buona sostanza, al fine di evitare che dopo la pronuncia di primo grado il processo penda sine die presso le Corti d’Appello, la riforma introduce una causa di improcedibilità del giudizio (rinunciabile dall’imputato, eccettuata e prorogabile in alcuni casi peculiari), in virtù della quale la mancata definizione del giudizio di appello entro il termine di due anni e del giudizio di Cassazione entro un anno imporrà l’emissione di una sentenza di non doversi procedere.

Invero, è di tutta evidenza che la fissazione di un limite astratto alla durata del processo, è destinata a scontrarsi inevitabilmente con le strutturali criticità organizzative degli uffici giudiziari e con il drammatico problema dei carichi di lavoro di alcune Corti d’Appello in primis.

È facile immaginare che l’improcedibilità introdotta dalla riforma in commento non finirà per velocizzare i processi, salvaguardandone la ragionevole durata, ma semmai agirà come una “ghigliottina” in Appello, producendo quale effetto principale quello di contribuire all’aumento della proposizione di impugnazioni strumentali, con conseguente ulteriore aggravio per gli uffici giudiziari, a discapito dell’esigenza di rispondere al bisogno di tutela delle persone offese (specie in assenza della previsione di necessari contrappesi come l’abolizione del divieto di reformatio in peius).

Come già sostenuto da diversi colleghi e autori, la speditezza e l’efficienza dei processi penali non potrà che essere garantita soltanto mediante l’introduzione di provvedimenti normativi realmente utili e adeguati a supportare in concreto il lavoro dei magistrati. E certamente in tal senso ritenere che il nuovo ufficio per il processo sarà in grado di risollevare le sorti dei Tribunali italiani rappresenta una pia illusione, in assenza di un preliminare, serio rafforzamento degli organici della magistratura e del personale di cancelleria. Insomma, in definitiva, si poteva fare di più, ma prima ancora si poteva fare (certamente) meglio».

Il parere dell’avv. Felice Belluomo

«È una riforma costituzionalmente orientata e non poteva essere diversamente vista l’autorevolezza del Ministro già Presidente della Corte Costituzionale.
La logica che sembra ispirare la riforma è quella di avere un processo entro tempi brevi nell’interesse di ogni cittadino, valorizzando la presunzione di innocenza ultimamente sovvertita da una presunzione di colpevolezza e rilanciando un modello rieducativo della pena troppe volte confusa e frapposta, negli ultimi anni, ad una univoca visione carcerocentrica con finalità punitiva.

Per quanto riguarda l’istituto della prescrizione, con la riforma Cartabia viene confermato il blocco della stessa dopo la sentenza di primo grado sia in caso di condanna che in caso di assoluzione ma si stabilisce una durata massima di 2 anni per i processi di Appello ed di 1 anno per quello di Cassazione con l’ulteriore possibilità di proroga di 1 anno in appello e di 6 mesi in Cassazione per processi complessi relativi a reati più gravi essendo sempre esclusi i reati imprescrittibili cioè quelli puniti con la pena dell’ergastolo.

Come è stato osservato anche da autorevole dottrina, più che di prescrizione sostanziale viene istituita una prescrizione processuale, una sorta cioè di improcedibilità dell’azione penale. Plaudo alla necessità di ribadire la scansione dei tempi certi di un processo penale che invece la prescrizione “Bonafede” aveva proiettato in una dimensione infinita e senza tempo. Qualche perplessità potrebbe sorgere per la commistione degli istituti, io personalmente sarei stato per un ritorno tout court ad una prescrizione sostanziale come causa estintiva del reato.

Finalmente si affronta il tema della obbligatorietà della azione penale previsto dall’art.102 della Costituzione. Dico finalmente perché per troppi anni è stato lo scudo, il feticcio per fronteggiare ogni ipotesi non dico di cambiamento ma di confronto da parte di una certa Magistratura sia sul tema della separazione delle carriere sia sulle inefficienze del sistema Giustizia dimenticando che è stata una delle norme più violate o disapplicate.

Sono favorevole, pertanto, affinché vi siano dei criteri generali di priorità che vengano indicati con legge dal Parlamento più che essere rimessi ai singoli uffici di procura e soprattutto che l’iscrizione nel registro degli indagati non determini effetti pregiudizievoli sul piano civile ed amministrativo, quasi a voler ribadire il principio costituzionale della presunzione di non colpevolezza.

La logica della riforma è evidentemente quella di diminuire il numero dei processi ed i tempi di quelli che si celebreranno con un potenziamento di alcuni istituti quale quello della particolare tenuità del fatto (art.131 bis c.p.p.) e della messa alla prova (art.168 bis c.p.p) con reati puniti fino ad una pena di anni 6, con il potenziamento dei riti alternativi aumentandone la portata negoziale sia per il patteggiamento sia per il rito abbreviato (con una riduzione di 1/6 ulteriore in caso di mancata proposizione della impugnazione dell’imputato).

Si aumentano le ipotesi di reato a citazione diretta, residuando l’udienza preliminare ai soli reati di particolare gravità. Metodologicamente quest’ultima scelta legislativa prende atto del fallimento della udienza preliminare.
Il Governo si impegna a riformare organicamente la Legge delle c.d pene detentive brevi (L.689/81) prevedendo l’applicazione di pene sostitutive del lavoro di pubblica utilità e di alcune misure alternative alla detenzione già nella fase di cognizione e non rimesse alla sola competenza in fase esecutiva del Tribunale di Sorveglianza.

Un processo penale improntato ad una giustizia riparativa nel rispetto della direttiva europea (2012/29 UE) con l’elaborazione di programmi risarcitori su base volontaria e con il consenso informato della persona offesa. Un modello sanzionatorio teso a valorizzare cioè il dettato costituzionale dell’art. 27 Cost. in cui si deve sempre tendere alla rieducazione del condannato anche attraverso percorsi risocializzanti con le vittime del reato.

Attenzione però, come ho detto anche in occasione del Congresso Nazionale Forense, stiamo attenti con occhio critico a non prendere tutto per buono. Noi avvocati dobbiamo essere sentinelle vigili. Se la riforma Bonafede era il virus, come ha detto qualcuno, e la riforma Cartabia è il vaccino, noi dovremmo essere la terza dose. Quindi sentinelle vigili rispetto al tema delle garanzie».

di Fabio Russo

TRATTO DA MAGAZINE INFORMARE

N°223 – NOVEMBRE 2021