COPERTINA - Campania cementata: il consumo del suolo in Regione tra deroghe, scappatoie e norme degli anni '60

Il consumo di suolo è un punto di discussione globale che parte da un principio anche abbastanza semplice: se continuiamo a costruire, il suolo finirà. Se pensiamo che ciò possa essere di poco conto, siamo sulla strada sbagliata, un eccessivo consumo del suolo porta un vertiginoso aumento della temperatura media della città, allo sfascio dell’agricoltura, alla riduzione drastica delle aree verdi e a seri rischi idrogeologici.

Le pubblicazioni e i provvedimenti internazionali per limitare il consumo di suolo abbondano, peccato che tali azioni debbano scontrarsi con la prosopopea italiana volta a non affrontare davvero l’obiettivo del “consumo di suolo 0”. Ma qual è la Legge che disciplina la materia urbanistica in Italia? La Legge 17 agosto 1942, n. 1150. All’epoca, parliamo del governo Mussolini, le successive modifiche alla Legge vennero attuate in ottica della ricostruzione del patrimonio edilizio italiano a seguito della Seconda Guerra Mondiale. Insomma: lo Stato italiano come legge madre dell’urbanistica fa ancora riferimento al ventennio fascista, in cui il consumo del suolo non era neanche un tema di dibattito politico.

E intanto in Italia si continua a consumare suolo, con comuni del napoletano che raggiungono fino all’88% di suolo edificato, il che significa assenza quasi totale di adeguati spazi verdi o terreni a vocazione agricola. L’ultimo rapporto ISPRA, pubblicato il 25 Ottobre 2023, ci conferma l’aumento italiano del consumo del suolo, con un incremento del 10% rispetto al 2021. Parliamo di 77kmq edificati che stanno portando i comuni ad affrontare gli esponenziali aumenti di temperature. Difatti, il rapporto sottolinea la diretta interdipendenza tra la maggiore densità del tessuto urbano e l’aumento delle temperature, non è un caso che alcune città italiane abbiano raggiunto picchi di 42°/43° quest’anno. Rispetto alle aree pianeggianti, quelle caratterizzate da un’elevata densità urbana possono raggiungere aumenti di +4° fino a massime di 8° registrati a Milano.

COSA AVVIENE SUL SUOLO IN CAMPANIA

Il suolo consumato in Regione Campania è pari al 10% secondo Ispra, sforando il limite del 5%. Anche qui il problema è tutto normativo: la Legge regionale n.13/2022 ribadisce l’importanza della rigenerazione urbana e della limitazione del suolo, aprendo la normativa con un’analisi degna di nota. Tutto bellissimo finché non c’è la deroga. Difatti nell’art.3 comma c il legislatore regionale inserisce una possibilità per i comuni che affrontano il Puc: la deroga al Decreto ministeriale 1444/1968.

E così a regolamentare il processo di rigenerazione urbana e “consumo del suolo 0” c’è un’ennesima normativa estremamente datata (siamo nel 1968) e che va a stabilire i limiti di densità edilizia, distanze tra i fabbricati e altezze. Il Decreto del 1968 regolamenta gli incrementi volumetrici con limiti ben superiori a quelli richiesti dall’Unione europea e dall’Ispra. Ma l’ingarbuglio non è finito, perché a celebrare il tutto c’è “la deroga della deroga”, ovvero la L.R. n.13/2022 deroga all’art. 7 del Decreto del 1968 i limiti suddetti, ma quest’ultimo a sua volta deroga all’art. 2 la superficie lorda abitabile che spetta ad ogni abitante insediato (fissata mediamente a 25mq di superficie lorda abitabile spettante al cittadino). Si tratta di parametri non calcolati nel 1968, ma frutto di studi pregressi rispetto a quell’anno, giusto per avere un’idea di quanto la normativa regionale si aggrappi a deroghe antecedenti al 1960 e che oggi sono completamente fuori le esigenze di tutela ambientale.

Sappiamo bene che anche il lettore più attento resta confuso da una prima lettura, ma ahinoi è questa la narrazione per le norme che disciplinano settori strategici e oggetto di possibili speculazioni. Per meglio analizzare il tema abbiamo sentito tutte le Istituzioni coinvolte nei processi di decisione urbanistica: comune, Provincia e Regione.

L’INTERVISTA ALL’ASSESSORE BRUNO DISCEPOLO

Iniziamo dall’Assessore regionale all’Urbanistica Bruno Discepolo, chiamato a dare risposte sui provvedimenti inerenti la rigenerazione urbana e i limiti del consumo di suolo, come princìpi posti alla base della L.R.n.13/2022.

Cosa pensa del tema del consumo del suolo?

«Poniamo grande attenzione all’ambiente e le sue tematiche, tutto questo ci porta a dire che oggi bisogna salvaguardare le zone produttive e quelle naturali. Abbiamo una quantità enorme di aree dismesse, ex industriali, aree militari ecc, tutte zone abbandonate da poter rigenerare. Oggi bisogna rigenerare il patrimonio esistente e ridurre il consumo del suolo: sono queste le due nuove sfide. Tutte le nuove programmazioni che verranno adottate devono perseguire questo scopo, dobbiamo riformare tutto l’apparato amministrativo che abbiamo ereditato. Dobbiamo fare in modo di orientare i politici in questa nuova linea culturale. Le regioni hanno cambiato le loro impostazioni legislative, ma lo Stato non ha mai fatto una vera riforma dei princìpi, così come previsto dal titolo quinto. In Italia abbiamo ancora la legge urbanistica del 1942. Come Regione Campania stiamo lavorando ad un DDL che vada a riformare interamente l’urbanistica in Campania, implementando la rigenerazione urbana e i limiti al consumo del suolo».

Parliamo della politica regionale e degli incrementi volumetrici previsti. Cosa risponde a chi contesta queste scelte?

«Io non sono d’accordo ai Piani di rigenerazione fatti unicamente per le zone degradate, credo che la rigenerazione urbana debba essere un nuovo modo di affrontare il tema di riqualificazione dell’intero tessuto edilizio esteso in tutta la città. Bisogna favorire questi processi, puntando meno all’idea di costruire il nuovo, ma recuperando ciò che esiste… rivitalizzandolo. Per far ciò ci sono due modalità: intervento pubblico oppure con la partecipazione dei privati. Noi non possiamo ostacolare questo processo, ma bisogna essere consapevoli che in determinate aree la rivalorizzazione passa anche attraverso possibili incrementi volumetrici. Tutti si scandalizzano e dicono “consumiamo suolo”. Non si tratta di suolo consumato, ma di limitare il consumo di suoli naturali e produttivi (destinati all’agricoltura). Consentire un incremento volumetrico non è in contraddizione con la logica della limitazione del consumo di suolo».

Sui Puc comunali la Regione Campania aveva stabilito il commissariamento per gli enti inadempienti. Darà la proroga anche quest’anno?

«Su questo abbiamo un’altra norma di legge approvata in giunta e passata in consiglio regionale, poi ci saranno gli emendamenti dei consiglieri. Si tratta della riforma sostanziale della vecchia L.R. n.16/2004, dove rafforziamo alcune di queste norme. Proporremo un’ulteriore proroga di 6 mesi per i comuni per adattarsi alla nuova normativa, peraltro stiamo procedendo al commissariamento dei primi 4 comuni che non hanno dato via all’iter procedurale richiesto».

LA SITUAZIONE IN PROVINCIA DI CASERTA

Il PTCP (Piano territoriale di Coordinamento Provinciale) è lo strumento di governo del territorio gestito dalle province; un documento capace di fotografare le aree provinciali e stabilire linee guida da rispettare. Il PTCP della Provincia di Caserta, in relazione al consumo di suolo, sottolinea la rilevanza che assume il cosiddetto “territorio negato”, cioè spazi abbandonati o che versano in stato di degrado che sarebbero gli indiziati principali per l’avvio della tanto decantata rigenerazione urbana.

Tra i territori della provincia più interessati troviamo: Caserta, Castel Volturno e Villa Literno, rispettivamente con un numero di spazi negati pari a 483, 437 e 409. Tali comuni saranno interessati da nuove costruzioni edilizie, tra i quali gli alloggi (previsti 700 nuovi alloggi nel Puc adottato a Castel Volturno n.d.r.). Il PTCP se da un lato fa riferimento a questi spazi, dall’altro lascia la possibilità di incremento volumetrico o aumento di edilizia residenziale. Anche in questo caso “il consumo di suolo 0” resta una bella poesia, in assenza di una legislazione precisa che eviti qualsiasi scappatoia e affronti seriamente la prospettiva. Per specificare questo dato abbiamo ascoltato il dott. Antonio Gentile, da anni head dell’ufficio Urbanistica della Provincia di Caserta e oggi in pensione, anche se continua a svolgere una funzione di assistenza alle nuove risorse umane dell’ufficio.

Quali sono gli indirizzi del PTCP in merito al consumo del suolo?

«Nel PTCP della Provincia di Caserta è stato previsto che le prime esigenze di espansione debbano essere circoscritte ad alcune zone, come ad esempio i siti dismessi. In tale ottica si andrebbero ad occupare già suoli già compromessi, e solo in un’ultima istanza si potranno occupare suoli agricoli».

Come giudica il lavoro della Regione su questo tema?

«In Regione Campania è rimasto solo il principio, si parte dalla L.R.n.16/2004 che vuole tutelare il consumo di suolo, ma dal secondo articolo permette tutt’altra cosa».

Non sembra un rapporto idilliaco il vostro…

«Sono due anni che la Regione Campania non ci chiede l’aggiornamento dei comuni che stanno provvedendo al Puc e a cui abbiamo dato il parere. Prima ci chiedevano un monitoraggio, adesso nulla. Più volte ho scritto alla Regione per sollecitare tale richiesta. L’ultima richiesta che ci è pervenuta dalla Regione Campania è del 2021».

Sulla questione la sua visione dell’azione regionale è chiara. Ma cosa recrimina specificamente alla Regione sul consumo del suolo?

«Il problema è che in Regione Campania si va avanti solo con politiche emergenziali. Ma di cosa vogliamo parlare? La L.R. n.13/2022 è piena di deroghe. Si prevede un incremento volumetrico del residenziale esistente fino ad un massimo del 20% e fino al 35% per interventi di demolizione e ricostruzione. Ciò significa andare a deturpare anche aree del centro storico, come spesso accade nei casi di demolizione. Mi chiedo: dov’è finita la bella filosofia sul consumo del suolo?».

Sì, ma il PTCP si muove in seno alle direttive regionali e comunque, ad esempio, prevede la possibilità di incrementi volumetrici. Cosa risponde?

«Il PTCP va aggiornato dato che è del 2012, ma il punto è sempre il numero degli alloggi. Noi ci agganciamo alla L.R. n.13 del 2008 che è il provvedimento madre dell’urbanistica in Campania, ovviamente si tratta di studi pregressi che rimarcavano l’esigenza di 350mila alloggi sul territorio regionale. Nel 2008 la crisi finanziaria mondiale ha portato dei cambiamenti radicali, infatti non si è più costruito a causa della caduta libera del mercato immobiliare. Quando nel 2019 abbiamo fatto il punto sul fabbisogno abitativo ci siamo resi conto che quelle cifre erano gonfiate, o non più attuali. Da lì ha avuto inizio una diminuzione drastica degli alloggi rispetto a quella cifra, anche se la Regione Campania non si è espressa sul numero preciso riguardo l’esigenza abitativa».

Che sintesi fa sull’atteggiamento dei comuni nei confronti della provincia sulla questione del consumo del suolo?

«A tutti piace riunirsi ai tavoli interforze e fare bei discorsi, poi la riunione finisce e ti vengono nell’orecchio a chiedere i favori. Così non si rispetteranno mai le regole e devo dire che i più tendenti a questo tipo di atteggiamenti sono i sindaci. La verità è che in Campania non si vogliono regole. In Provincia circolano tanti professionisti per consigli o pareri volti alla loro salvaguardia, in determinate fasi dell’azione pubblica comunale. Poi viene la parte politica a chiederci più alloggi».

E I COMUNI?

Il consumo del suolo si concretizza poi nei Puc su cui gli enti sono chiamati ad intervenire. Il professor Roberto Gerundo è uno dei massimi esperti di urbanistica in Campania, responsabile della redazione di diversi Puc, tra i quali quello di Castel Volturno. Oggi il professor Gerundo è l’Assessore all’urbanistica del comune di Giugliano e sta seguendo l’iter del Puc redatto. Con lui abbiamo fatto il punto sul tema del consumo del suolo e gli strumenti di competenza comunale.

Dal punto di vista regionale quali sono le azioni legislative in corso?

«La Regione Campania, con la Legge n.13/2022 e il Ddl ora in discussione, segue i princìpi di rigenerazione urbana e ha prospettato in maniera vigorosa nei Puc la necessità di limitare il consumo di suolo».

Crede sarà recepita dai comuni tale necessità?

«È tutto da vedere. A differenza di altre pianificazioni regionali e provinciali, dove la questione del consumo di suolo è quantificata, in Regione Campania c’è una prospettiva interessante che andrebbe maggiormente specificata».

Quale?

«Un elemento fondamentale e positivo sarebbe l’individuazione da parte dei comuni, in sede di progettazione urbanistica, delle aree urbanizzate e quelle non urbanizzate, corrispondenti ai centri abitati e alle aree rurali. Se così fosse i Puc o i Piani strutturali urbanistici avrebbero la forte responsabilità di contingentare le aree già oggetto di trasformazioni incorso. Il problema è che sul punto il Ddl mantiene un grado di incertezza in quanto dice che “bisogna individuare le aree urbane”. La domanda che mi pongo è: per aree urbane intendiamo quelle esistenti oppure quelle di progetto (il che significherebbe consumare altro suolo)? Questo spazio indefinito può diventare un equivoco importante, soprattutto perché la maggioranza del consiglio comunale ha una vocazione ambientalista».

Passiamo ai comuni: come i nuovi Puc perseguono la limitazione del consumo di suolo e quali problematiche riscontrano?

«Il tema del consumo del suolo ritorna in tutti i comuni che si approcciano all’adozione del nuovo Puc. I nuovi Piani hanno una problematica fondamentale ricorrente in tutti i comuni: valutare quali siano i destini dei residui di Piano. Si tratta di aree che avevano varie forme di trasformabilità previste nel precedente strumento e che devono essere riorganizzate in nuove previsioni, anche fortemente limitative rispetto allo stato precedente (es. un’area edificabile può passare a non essere più edificabile nel nuovo Puc). Ciò comporta un problema di equità sociale».

Quale sarebbe?

«Bisogna partire dall’imposta municipale unica, ovvero una forma di tassazione legata al valore venale dei suoli derivanti dalle trasformabilità che i Puc attribuiscono ai suoli stessi (es. ad 1mq di terreno edificabile corrisponde una tassazione legata al valore attribuito a quella unità, ovviamente si tratta di una tassazione che sarà diversa per 1mq di terreno non edificabile). In alcuni casi possono nascere palesi elementi di iniquità, come per chi ha pagato elevate tassazioni per terreni edificabili che nel nuovo Puc subiscono una diversa o limitata trasformazione o non sono affatto trasformabili essendo retrocessi, per esempio, a zone agricole».

Cosa avete fatto a Giugliano per ovviare al problema?

«Abbiamo approvato una delibera che rende più calzante la pressione fiscale al reale utilizzo che si può fare di un determinato suolo. Stiamo operando attraverso un’attenuazione del salto di regime, andando incontro anche all’indicazione della limitazione del consumo del suolo. Per farlo abbiamo aperto il processo del Puc offrendo ai cittadini la possibilità di presentare progettualità volte a portare a compimento la trasformazione prevista dal previgente Piano Regolatore Generale, tutto ciò entro la data di adozione. Ovviamente cerchiamo in tutti i modi di avere delle progettazioni sempre meno impattanti rispetto al consumo del suolo».