Il cancro "mafioso" di Comuni e Province

Dopo le brevi digressioni calcistiche dell’articolo di giugno vorrei tornare al diritto e alle leggi, cercando di illustrare brevemente cosa accade quando un comune o una provincia finisce sotto i tentacoli della criminalità organizzata. Ormai quella del contrasto alle mafie potrebbe essere considerata da qualcuno come una specie di ossessione, o, per dirla con le parole di Leonardo Sciascia, una forma di professionismo dell’antimafia.

In realtà, per chi come noi è figlio di queste terre, per anni soggiogate dalla furia dei clan, è un sogno anche soltanto pensare di poter vivere liberi dal dominio delle cosche. In fondo, se oggi la situazione appare migliorata rispetto anche al recente passato è perché probabilmente sono stati inoculati degli anticorpi che è nostro dovere conservare e potenziare. Insomma, il comandamento è quello di non tornare al passato.

Le leggi in questo senso ci vengono incontro, anche quando si tratta di colpire i collegamenti diretti e indiretti che possono crearsi tra i gruppi malavitosi e gli enti pubblici, in particolare quelli più vicini al cittadino come il comune e la provincia. Quasi tutti hanno sentito parlare, spesso in televisione ad esempio, di questo o di quel comune sciolto per mafia. Ebbene, si tratta di uno strumento previsto dalla legge (in particolare dall’art. 143 del testo unico sugli enti locali – d.lgs. n. 267 del 2000) che consente, al termine di uno specifico procedimento, di pervenire allo scioglimento del comune (o della provincia), dal quale poi consegue normalmente la designazione di commissari che amministrano fino a nuove elezioni.

Chiunque è in grado di comprendere la “brutale” forza di questo strumento che è capace di porre nel nulla addirittura la scelta che proviene dalla volontà popolare, cioè la massima espressione della democrazia, protetta al più alto grado nella nostra costituzione (ne parla già l’art. 1 della Carta lì dove afferma che la sovranità appartiene al popolo).

Ciò nonostante, e quindi malgrado gli enti da sciogliere siano il prodotto (lo si spera) della scelta popolare, la legge prevede che laddove si ipotizzino, sulla base di indizi concreti, univoci e diretti (così il comma 1 dell’art. 143) collegamenti “diretti” o “indiretti” dell’ente con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare, è possibile giungere a un provvedimento con il quale il governo ne determina lo scioglimento.

Lo scopo dello strumento

Prima di esaminarne i presupposti, possiamo dire che la funzione di questo strumento così potente può essere individuata nell’esigenza preventiva di recuperare la funzionalità dell’ente stesso: funzionalità messa a repentaglio dall’accertato rapporto con la criminalità organizzata che ha infiltrato l’ente, condizionandolo nelle scelte amministrative e piegandolo a interessi diversi da quelli che l’elettorato e, quindi, il popolo ha inteso privilegiare. La misura serve quindi a rimuovere una disfunzione.

Serve insomma come una medicina per debellare il virus mafioso che si è inoculato nell’organismo pubblico rischiando di generare metastasi. Non potendosi consentire che la patologia annienti l’ente, l’ordinamento appresta quindi la terapia che serve per curarlo e fare in modo che esso torni ad esprimere scelte politiche e amministrative autonome, non condizionate dall’esterno. Ovviamente, trattandosi di una terapia potente, servono requisiti rigidi e, in definitiva, un serio quadro sintomatologico.

In particolare, non solo la legge ma anche l’interpretazione dei giudici amministrativi hanno chiarito che se non è necessaria una prova piena, come quella che occorre in sede penale (quando si tratta di provare la colpevolezza di una persona), il collegamento mafioso deve essere dimostrato sulla base di indizi che devono essere “concreti” (cioè storicamente certi), “univoci” (nel senso che devono riecheggiare un contesto di tipo mafioso) e “rilevanti” (cioè che determinino effettivi condizionamenti sulle scelte politiche e amministrative dell’ente).

La raccolta di questi elementi, in base al comma 2 dell’art. 143, spetta al prefetto territorialmente competente, il quale, nominando una commissione di tre funzionari amministrativi che avranno accesso all’ente, stilerà una relazione, all’interno della quale verrà illustrato l’accertamento compiuto e menzionati analiticamente tutti gli indici che conducono ad affermare la sussistenza di un’infiltrazione mafiosa, evidenziando anche gli appalti, i servizi e i settori amministrativi inquinati. Se si esaminano alcune sentenze del giudice amministrativo, si scopre che spesso gli elementi indiziari derivano da un parallelo procedimento penale che, ad esempio, abbia interessato gli amministratori dell’ente o i dipendenti (anche di vertice) dello stesso.

Spesso dalle stesse indagini penali si ricavano le informazioni rilevanti che servono a comprendere se esiste o meno il collegamento (diretto o indiretto) dell’ente alla criminalità organizzata. Il prelievo da fonti penali, tuttavia, non significa che per giungere alla dimostrazione del collegamento serva l’accertata colpevolezza degli eventuali indagati, perché si tratta di piani diversi e talora, anche in presenza di sentenze di assoluzione all’esito dei giudizi penali, gli elementi individuati potrebbero essere comunque sufficienti a dimostrare affidabilmente in sede amministrativa la presenza di un inquinamento dell’ente che ne impedisca il corretto funzionamento.

Spesso le criticità evidenziate nelle sentenze del giudice amministrativo riguardano settori chiave dell’azione amministrativa come quella degli appalti pubblici (di lavori o di servizi), quando ad esempio gli stessi non sono gestiti in piena legittimità o regolarità, oppure quello concernente la riscossione dei tributi. Altre volte, indici di permeabilità sono stati ricavati dalla valutazione di una cattiva o inadeguata gestione dei beni confiscati alla criminalità organizzata o del settore dei rifiuti.

In linea più generale, leggendo alcune pronunzie, si nota come anche l’inerzia, cioè la colpevole incapacità dell’ente di reagire al condizionamento e quindi la sua sostanziale inattività, sia stata talvolta interpretata come un indizio che, letto insieme agli altri, in una visione globale e non frammentata, disveli effettivamente la presenza di un condizionamento sull’ente stesso.

Dopo aver raccolto tali informazioni in una relazione, il Prefetto la trasmette al Ministro dell’Interno, il quale potrà proporre al Consiglio dei Ministri lo scioglimento del Comune o della Provincia con una deliberazione. Successivamente, il provvedimento assumerà la forma del decreto del Presidente della Repubblica, mutuando l’atto (di alta amministrazione) del Consiglio dei Ministri. Come si nota, si tratta di un procedimento articolato che vede il coinvolgimento degli organi periferici e centrali dello Stato, i quali, appurata l’incapacità dell’ente locale di funzionare correttamente, ne decreteranno la dissoluzione per un periodo che può giungere fino a 24 mesi, dopodiché occorreranno elezioni per la designazione di nuovi amministratori.

Inutile sottolineare, come già espresso in apertura, che si tratta di strumenti incisivi certo, ma probabilmente necessari soprattutto in territori come i nostri, nei quali talora non si riesce a comprendere agevolmente quali siano le ragioni di specifici ritardi o inerzie, soprattutto in settori delicati dell’azione amministrativa. Potrebbero essere, come ci insegna l’esperienza giurisprudenziale maturata dai Tribunali amministrativi, il sintomo di un colpevole collegamento mafioso, spia quindi di un condizionamento in corso, da approfondire nell’ottica del procedimento disciplinato dall’articolo 143.

E, in questo panorama normativo, un ruolo importante è affidato al Prefetto il quale ha il delicato compito di vigilare sull’azione amministrativa degli enti locali, anche per scongiurare che gli stessi restino soggiogati dal mutevole e sempre insidioso appetito di conquista dei clan.

di Francesco Balato