La concussione nel nostro ordinamento: un reato proprio

L’art.317 del codice penale disciplina nel nostro ordinamento la figura delittuosa della concussione, con la quale si è inteso, da parte del legislatore, punire molto gravemente, le condotte di tutti coloro che, all’interno della pubblica amministrazione, esercitino le funzioni pubbliche per finalità non istituzionali, utilizzandole strumentalmente per ottenere vantaggi economici e non. Cerchiamo, allora, di comprendere quali sono le caratteristiche tipiche di questo delitto. 

UN REATO PROPRIO 

Innanzitutto, esso si caratterizza per il fatto di essere un reato proprio, ossia un reato che può essere realizzato esclusivamente da un pubblico ufficiale o da un incaricato di pubblico servizio. È bene puntualizzare questi concetti, perché non sono di facile comprensione e possono generare confusione nella corretta applicazione della legge penale. 

Il pubblico ufficiale è solo colui che esercita le funzioni proprie della pubblica amministrazione (ossia, la funzione legislativa, giudiziaria ed amministrativa). Mentre, però, per quella legislativa e per quella giudiziaria non vi sono grosse difficoltà interpretative, in quanto appare immediatamente individuabile colui che esercita una funzione legislativa (un membro del parlamento o del consiglio regionale) oppure giudiziaria (un magistrato), al contrario, per quella amministrativa si pongono maggiori problemi, in quanto essa deve essere ricondotta ad una serie di parametri tassativi, in assenza dei quali quella funzione non potrà dare luogo alla commissione del reato di cui ci stiamo occupando. Per essere pubblica, infatti, la funzione amministrativa deve essere disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e si deve estrinsecare attraverso la manifestazione di volontà della pubblica amministrazione nonché attraverso l’emissione di atti autoritativi o certificativi.   

Questa definizione, apparentemente complessa, può essere ricondotta più semplicemente all’azione di tutti coloro che esercitano una funzione all’interno della pubblica amministrazione, emettendo atti autoritativi (si pensi, ad esempio, ad una “multa” per il divieto di sosta oppure all’ordine di demolizione di un manufatto abusivo) oppure certificativi, come nel caso di un addetto all’ufficio anagrafe che rilasci un certificato di nascita. È incaricato di pubblico servizio, invece, colui che – a qualunque titolo – esercita un’attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica amministrazione ma senza i poteri tipici di questa: si pensi, ad esempio, al dipendente di una società privata, costituita con capitale pubblico, che ha come compito quello di assicurare il servizio della raccolta dei rifiuti solidi urbani per conto di un comune.  

Ebbene, sia quella del pubblico ufficiale, sia quella dell’incaricato di pubblico servizio, a ben vedere, sono funzioni che comportano una posizione di supremazia rispetto al comune cittadino, in quanto quest’ultimo subisce gli effetti dei provvedimenti adottati dall’uno o dall’altro. Ma spesso capita che l’esercizio di tali poteri da parte del pubblico ufficiale sia realizzato non per raggiungere uno scopo istituzionale, bensì per perseguire un diretto vantaggio personale, così determinandosi la distorsione della funzione pubblica, che diventa asservita a quella privata. Punendo la concussione, dunque, il legislatore ha voluto sanzionare tutti i casi nei quali il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio utilizzano strumentalmente la loro funzione ed i loro poteri per costringere il cittadino a corrispondergli denaro o altre utilità. 

Per integrare la condotta punita dal nostro legislatore, allora, l’autore deve innanzitutto abusare della sua qualità e dei suoi poteri, ossia deve travalicare i limiti della funzione andando oltre quelli che la legge impone vengano rispettati dal pubblico ufficiale ed utilizzandoli per una finalità non istituzionale bensì strumentale. Si pensi, per esemplificare, ad un Sindaco che prospetti ad un cittadino l’abbattimento della costruzione edificata legittimamente, oppure ad un appartenete alle Forze dell’Ordine che minacci di arrestare un cittadino innocente, oppure ad un dipendente della Agenzia delle Entrate che minacci un contribuente di realizzare un accertamento tributario di valore spropositato. In sostanza, con l’abuso della qualità o dei poteri, il pubblico ufficiale prospetta al cittadino un esercizio strumentale delle proprie funzioni. Per integrare la concussione, allora, occorre che tale uso distorto della propria “funzione” pubblica non debba essere fine a se stesso, bensì debba essere finalizzato ad ottenere, da parte del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio, denaro, o di altra utilità. In questo modo, a ben vedere, il concussore costringe il concusso (così si chiama colui che subisce la condotta minatoria del pubblico ufficiale) ad una scelta obbligata: subire il “metus” (ossia, la minaccia) dell’abuso del potere, oppure versare denaro o altra utilità al concussore. 

LA DIFFERENZA TRA LA CORRUZIONE E LA CONCUSSIONE

Questa situazione di soggiacenza fra il pubblico ufficiale ed il cittadino è la principale caratteristica della concussione e la distingue in maniera netta rispetto alla corruzione. Infatti, mentre nella concussione la posizione del pubblico ufficiale e del cittadino è assolutamente squilibrata a favore del primo, grazie all’esercizio dei poteri autoritativi che egli minaccia di far valere verso il secondo, nella corruzione tale rapporto di sottoposizione non esiste. 

Con la corruzione, infatti, le parti sono in posizione paritetica: il cittadino decide volontariamente di corrompere il pubblico ufficiale per l’esercizio della sua funzione oppure per comprarne i favori oppure per ottenere un provvedimento che, altrimenti, non potrebbe legittimamente avere; ed il pubblico ufficiale non si schiera nei suoi confronti in maniera predominante, ma in maniera allineata, accettando una proposta corruttiva che consiste in una sorta di accordo illecito fra due parti contraenti. 

Questo spiega perché la condotta di concussione è vista dal nostro legislatore come intrinsecamente più grave della corruzione; il concussore, infatti, manifesta una pericolosità più elevata del corrotto perché, rispetto a quest’ultimo, egli utilizza il suo ruolo per costringere un cittadino a scegliere il male minore fra il subire gli effetti di un provvedimento ingiusto oppure il dover versare una somma di denaro in favore del pubblico ufficiale. Ed a proposito della prestazione che il cittadino è costretto a realizzare in favore del pubblico ufficiale, è sempre bene rimarcare che si realizza l’evento concussivo tutte le volte in cui il concusso – di fronte alla prevaricazione del pubblico ufficiale – gli versi del denaro o gliene prometta il versamento. Così come è pur sempre integrata la condotta illecita allorquando sia conferita al pubblico ufficiale un’utilità di qualunque tipo: si pensi ad una prestazione sessuale, all’assunzione di una persona indicata dal concussore, al conferimento di un incarico professionale a beneficio di qualcuno che è stato segnalato dal pubblico ufficiale concussore e così via. 

Infine, è pure utile evidenziare che l’attuale condotta concussiva – che viene definitiva “per costrizione”, dall’effetto giugulatorio che si produce sul cittadino concusso – si distingue da un’altra forma di concussione, che fino al 2012 era ricompresa nella medesima figura di reato (art.317 c.p.) e che, a seguito di uno specifico intervento del legislatore, è stata separata da essa per configurare un nuovo reato, previsto dall’art.319 quater c.p. che viene rubricato come induzione indebita a dare o promettere utilità. Si tratta della nuova formulazione della concussione “per induzione”, con la quale il pubblico ufficiale non pone in essere una condotta minatoria in senso stretto, ma realizza una serie di condotte – di tipo allusivo – che inducono il cittadino a pensare che l’atteggiamento del pubblico ufficiale sia finalizzato all’ottenimento di un vantaggio in termini di denaro o di altra utilità.