La separazione delle carriere dei magistrati: normativa e finalità

L’art. 101 della nostra Costituzione statuisce che la giustizia è amministrata in nome del popolo e che i giudici sono soggetti soltanto alla legge. L’art. 104 della nostra Costituzione sancisce che la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. L’ art. 107 della nostra Costituzione prevede che i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni. Ciò comporta che tutti i magistrati vengono selezionati con un unico concorso, a seguito del quale possono scegliere le funzioni requirenti o giudicanti e che la loro carriera, i trasferimenti, le nomine, i procedimenti disciplinari sono di competenza di un unico Consiglio Superiore della Magistratura. 

Le norme costituzionali richiamate sono espressione del principio fondamentale della separazione tra i poteri dello Stato e mirano a garantire l’indipendenza ed imparzialità dei magistrati nell’esercizio delle loro funzioni; indipendenza ed imparzialità indispensabili a garantire la uguaglianza di tutti i cittadini nei confronti della legge. 

La Costituzione nel fissare tali principi non distingue i magistrati, quali che siano le loro funzioni, requirenti o giudicanti. Invero, il magistrato che svolge funzioni giudicanti deve essere imparziale ed equidistante dalle parti del processo, che nel processo penale sono pubblico ministero, imputato e persona offesa. Altrettanto deve essere imparziale il pubblico ministero, che  svolge le funzioni requirenti  nell’interesse pubblico all’accertamento della verità, alla ricostruzione di un fatto di reato ed alla individuazione del  responsabile dello stesso;  proprio  tale  interesse pubblico impone al P.M. di accertare la sussistenza di elementi di prova non solo contro ma anche a favore dell’ imputato,  di chiedere l’ archiviazione del procedimento quando gli elementi di prova raccolti non consentono di fondare una  ragionevole previsione  di condanna, e di chiedere l’assoluzione dell’ imputato quando la prova formatasi in dibattimento non consenta di sostenere la sua penale responsabilità  oltre ogni ragionevole dubbio. 

LA NUOVA NORMATIVA

A fronte di tali principi, il legislatore è intervenuto prima con il d.lgs 160/2006 e poi con il d.lgs 150/2022 (cd. Riforma Cartabia) a limitare drasticamente la facoltà di un magistrato di mutare le funzioni nel corso della propria carriera. Invero, la normativa sul cambio di funzioni è divenuta sempre più stringente; essa impone al magistrato un trasferimento che, laddove vogliano mantenersi le funzioni nel settore penale, comporta il cambio di distretto di Corte di Appello. Ed in effetti nel 2022 su 10.000 magistrati le richieste di cambio di funzioni sono state circa una ventina. Attualmente, alla luce della Riforma Cartabia il mutamento delle funzioni da giudicante a requirente o viceversa, è possibile per una sola volta, nei primi nove anni dall’inizio della carriera. 

Di fatto dunque il legislatore ha già realizzato una separazione delle carriere dei magistrati, a seconda che gli stessi svolgano la funzione giudicante o requirente.   

E tuttavia, chiunque abbia un minimo di esperienza giudiziaria è consapevole che i limiti al mutamento delle funzioni non hanno alcuna ricaduta positiva sulla formazione dei magistrati.  Il P.M. che abbia previamente svolto le funzioni di giudice penale ha la cultura della valutazione della prova e dell’accertamento della penale responsabilità oltre ogni ragionevole dubbio, e questo lo rende più rigoroso nell’ attività di ricerca e formazione della prova. Il giudice penale che abbia previamente svolto le funzioni di pubblico ministero, ha una più spiccata attitudine ad individuare le ulteriori indagini idonee ad integrare un quadro probatorio carente o contraddittorio, e ciò anche a vantaggio dell’indagato/imputato. 

Tanto premesso deve osservarsi che, nonostante il referendum del 2022 sulla separazione delle carriere dei magistrati non abbia raggiunto il quorum, il tema è attualissimo ed è al centro del dibattito politico in quanto inserito tra i vari punti della riforma della giustizia proposta dall’ attuale governo.  E, considerata la natura tecnica della questione, si corre il rischio che il tema venga relegato ad uno scontro tra politica e magistratura, lontano dai problemi reali dei cittadini. 

I CITTADINI

Ma in realtà le ricadute concrete di tale questione sui cittadini sono di portata fondamentale. Va fatta una premessa: se di fatto i passaggi di funzione sono ridotti in termini statisticamente irrilevanti perché il mondo politico presta tanta attenzione al tema della separazione delle carriere? Alcuni sostengono che la separazione delle carriere è necessaria per garantire la parità delle parti nel processo penale.  

Premesso che l’indagato/imputato non è l’unica parte del processo titolare di diritti da tutelare, perché vi è una persona offesa che merita quantomeno analoghe garanzie di tutela, appare agevole osservare che a fronte di tali parti del processo, che sono portatrici di interessi privati, il pubblico ministero non è portatore di un interesse di parte ma piuttosto di un interesse pubblico che non è simmetrico a nessun interesse delle parti private. La stessa Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e la giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo riconosce che il pubblico ministero opera per conto della società e nell’ interesse pubblico, per rispettare e proteggere i diritti umani e le libertà. 

Altri sostengono che lo spirito di appartenenza allo stesso corpo fonderebbe una contiguità tra il giudice ed il pubblico ministero in grado di condizionare le pronunce giurisdizionali, ma tale argomentazione è smentita dalle statistiche relative alle assoluzioni emesse nei vari gradi di giudizio che confermano l’imparzialità dei magistrati giudicanti. Va poi detto che la separazione delle carriere in alcun modo incide sulle norme procedurali che regolano il nostro processo penale e sulla ragionevole durata del processo. 

Ed allora la separazione delle carriere quali finalità persegue? Il timore dei magistrati e di molti studiosi di diritto è che, di fatto, la separazione delle carriere sia solo un primo passo per minare l’indipendenza dei magistrati requirenti, assoggettandoli al potere esecutivo. Un obiettivo che appare in contrasto con i principi sovranazionali: basti pensare ai principi ispiratori della EPPO, European Public Prosecutor’ s Office. Il regolamento istitutivo della Procura Europea individua nell’indipendenza e nella responsabilità i principi di base ed i tratti identitari dell’EPPO e disciplina le regole fondamentali di indipendenza dei suoi organi. 

Ma, soprattutto, un obiettivo che deve preoccupare tutti i cittadini. È evidente infatti che il controllo del potere esecutivo sulla magistratura inquirente rende concreto il rischio di una scelta “politica” della tipologia dei reati da perseguire o addirittura di un’individuazione “politica “dei destinatari delle indagini. Invero in caso di magistrato requirente non autonomo rispetto al potere esecutivo, emerge concreto il rischio che la scelta di indagare un singolo cittadino possa dipendere dalla sua posizione politica di opposizione al governo di volta in volta in carica, ovvero dalla decisione politica di perseguire talune tipologie di reati e non altre in violazione del principio dell’obbligatorietà dell’azione penale sancita dall’art. 112 della Costituzione. Di fatto dunque l’intromissione del potere politico nelle attività della magistratura requirente finisce in concreto per violare il principio di uguaglianza dei cittadini davanti alla legge.   

Appare dunque evidente come il tema della separazione delle carriere, lungi dal costituire una questione tecnica che involge solo i magistrati, è in realtà una questione che coinvolge i principi fondamentali della nostra democrazia, e l’eguaglianza effettiva dei cittadini davanti alla legge.