Le concessioni e gli interessi della criminalità organizzata

In diritto amministrativo, la concessione è il provvedimento con cui la pubblica amministrazione trasferisce ad un privato o costituisce in capo ad esso – che si chiama concessionario – i poteri che le sono tipici e che concernono le modalità di estrinsecazione della potestà pubblicistica. Esse, dunque, si distinguono in concessioni traslative (quando si verifica il passaggio dei poteri dalla pubblica amministrazione al concessionario, come nel caso ad esempio delle concessioni di costruzione di opere pubbliche), oppure costitutive (quando i poteri invece vengono accesi per la prima volta in capo al concessionario, come ad esempio nel rilascio della cittadinanza).

Soprattutto, esse si distinguono in onerose oppure gratuite, a seconda che il loro rilascio sia ancorato o meno ad una prestazione da parte del cessionario, il più delle volte costituita dal versamento di somme di denaro. Si tratta di provvedimenti molto delicati ed importanti, dal momento che attraverso di essi le pubbliche amministrazioni estendono, rendendoli più facilmente fruibili dalla collettività, i poteri pubblici che ciascun cittadino non potrebbe altrimenti esercitare.

Proprio per questa ragione, la pubblica amministrazione conserva una sorta di potere di vigilanza sul corretto esercizio dei poteri che essa trasferisce in capo al concessionario e per farlo ricorre allo strumento contrattuale, che si chiama convenzione. Essa è un contratto di natura pubblica con cui il concedente ed il concessionario disciplinano il rapporto concessorio, prevedendo diritti ed obblighi in capo alle parti che, se violati, possono dare luogo ad una potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, che si esercita mediante la revoca della concessione. Con tali patti convenzionali, solitamente la pubblica amministrazione assegna un termine al concessionario per poter esercitare la potestà pubblica, riservando a sé i poteri di vigilanza sul corretto uso del potere concessorio. Solitamente, questo termine non è breve.

Infatti, in questo modo la pubblica amministrazione evita che alcune sue potestà possano essere continuamente sottoposte a modifica e tende, perciò, a fare in modo che il concessionario sia il più stabile possibile. La lunghezza della convenzioni con cui si stabiliscono i poteri oggetto delle concessioni esige, allora, che la pubblica amministrazione verifichi in maniera molto accorta e ponderata le modalità con cui le concessioni vengono assegnate e, per farlo, decide di scegliere il concessionario che sia più meritevole della attribuzione di potestà pubblicista attraverso i bandi, dai quali traggono origine le selezioni che la pubblica amministrazione si riserva di realizzare ogni volta che occorre scegliere un concessionario fra tanti che intendono partecipare.

Non deve meravigliare, infatti, che le concessioni siano affidate secondo un criterio di scelta del contraente, come nel caso degli affidamenti di appalti per la costruzione e la gestione di opere pubbliche: molto spesso, infatti, le concessioni sono molto remunerative per gli affidatari, specie quando esse intervengono per un periodo particolarmente lungo, rispetto al quale il concessionario può programmare progetti, investimenti e profitti confidando sulla stabilità del rapporto con la pubblica amministrazione. Tutte queste considerazioni preliminari sono necessarie ed utili per comprendere le ragioni per le quali le organizzazioni mafiose possono manifestare un forte interesse per l’affidamento di concessioni di beni o di servizi, dal momento che attraverso lo strumento provvedimentale esse riescono ad essere titolari di poteri e di prerogative che assicurano grossi profitti ed una stabile tranquillità nella gestione del potere concessorio.

Accade, infatti, molto spesso che le cosche mafiose fiutano l’affare che si cela dietro la pubblicazione di bandi per la concessione di beni pubblici, specie quando questa possiede una durata particolarmente lunga, nel corso della quale basterà essere rispettosi dei contenuti obbligatori previsti dalle convenzioni per poter godere di una posizione di assoluto rilievo nel settore imprenditoriale cui inerisce il titolo concessorio. Non a caso, la formulazione dell’art.416 bis del codice penale – che, com’è noto, disciplina la figura di reato nota come associazione di stampo mafioso – prevede, nel conferire la definizione di una associazione che abbia i requisiti previsti dalla norma incriminatrice, che una associazione mafiosa si connota per la forza di intimidazione, per il vincolo associativo e per l’assoggettamento altrui nel perseguimento degli scopi tipici, fra cui quello del controllo, diretto o indiretto, proprio delle concessioni.

Il pericolo di infiltrazioni delle cosche mafiose nelle concessioni pubbliche è infatti ben noto al legislatore, dal momento che lo strumento utilizzato dalle consorterie mafiose è quello della attribuzione fittizia della titolarità di beni o di società con cui le concessioni vengono acquisite e poi gestite. Alle associazioni mafiose, infatti, basta costituire una società – mediante un apporto di capitali che viene versato dai soci, fittizi intestatari delle quote societarie – per introdurre sul settore delle concessioni un operatore commerciale perfettamente legittimo e potenzialmente in grado di operare sul mercato, concorrendo nelle selezioni destinate alla assegnazione delle concessioni. La caratteristica di tali società è che esse – per la partecipazione all’incanto concessorio – sono in grado di presentare offerte estremamente vantaggiose per la pubblica amministrazione, in quanto possono contare sull’apporto di capitali di provenienza illecita che, ovviamente, abbattono i rischi di impresa ed i conseguenti costi di esercizio.

Questa è la ragione per cui le società con capitale mafioso sono particolarmente insidiose; esse, infatti, partecipando ad incanti concessori dilunga durata, possono contare sulla ragionevole certezza di divenire concessionari pubblici a costi molto contenuti e di lucrare sulla gestione delle concessioni, specie quelle che possiedono una durata particolarmente lunga. In questi casi, allora, diviene fondamentale per lo Stato approntare tutti i rimedi per impedire che le cosche possano, indirettamente, infiltrarsi nel lucroso settore delle concessioni pubbliche: è necessario, infatti, che le pubbliche amministrazioni utilizzino a fondo gli strumenti ordinamentali a ciò destinati. Ad esempio, sarebbe auspicabile realizzare sempre una verifica sulla capacità finanziaria e sulla vita imprenditoriale dei soci di una compagine che abbia vinto una selezione concessoria; accertare, infatti, che i soci della ditta concessionaria siano privi di una loro storia imprenditoriale oppure che siano sconosciuti al fisco oppure ancora titolari di redditi del tutto irrisori rispetto alla delicatezza dell’oggetto della concessione può costituire, senza dubbio, un utile strumento di verifica preventiva per scongiurare il pericolo di infiltrazioni mafiose.

Oppure ancora, occorrerebbe porre molta attenzione, da parte delle pubbliche amministrazioni, alle posizioni consolidate nel tempo da parte dei concessionari: se una società ha gestito per molti anni una concessione e viene nuovamente dichiarata aggiudicataria dello stesso titolo, all’esito di una nuova procedura di pubblico incanto, bisognerebbe chiedersi se essa non abbia utilizzato la sua posizione per divenire di fatto monopolista nel settore specifico, così allontanando tutti i potenziali concorrenti che in-tendono partecipare per rinnovare la titolarità della concessione.

La partecipazione isolata ad un incanto avente per oggetto l’affidamento di una concessione pubblica deve essere sempre particolarmente investigata dalla pubblica amministrazione, in quanto dietro la partecipazione solitaria ad incanti molto lucrosi si nasconde, generalmente, un duplice pericolo: il condizionamento mafioso, esercitato mediante la forza di intimidazione sui concorrenti; il controllo della fetta di mercato, che rende di fatto impossibile tenere testa alle offerte di servizio della impresa mafiosa. La trasparenza dei bandi, la linearità delle procedure di selezione, l’analisi della struttura del concessionario costituiscono, poi, solo alcuni degli strumenti con cui garantire il corretto uso del rilascio delle concessioni da parte delle pubbliche amministrazioni; così come le verifiche anticorruzione– esercitate principalmente attraverso semplici procedure interne, del tutto in linea con gli indirizzi dell’Unione Europea – rappresentano efficaci misure di contrasto al pericolo di infiltrazione concessoria.