Perché i comuni vengono sciolti per mafia?

Tra gli strumenti di prevenzione amministrativa più incisivi predisposti dall’ordinamento per fronteggiare la penetrazione della criminalità organizzata negli enti locali, lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni mafiose occupa un posto di assoluto rilievo.

La tutela preventiva dell’imparzialità dell’amministrazione

La disciplina, contenuta nell’art. 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, non si colloca sul terreno della responsabilità penale individuale, ma su quello della tutela preventiva dell’imparzialità dell’amministrazione, del buon andamento degli uffici e della libera formazione della volontà degli organi elettivi e amministrativi. Il presupposto dello scioglimento non è, dunque, la prova di un reato commesso dagli amministratori, né l’accertamento definitivo di una loro appartenenza al sodalizio mafioso, bensì l’emersione di elementi concreti, univoci e rilevanti che rivelino collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata oppure forme di condizionamento idonee ad alterare la vita amministrativa dell’ente.

In questa prospettiva, la misura ha natura straordinaria e preventiva, non sanzionatoria. Essa mira a recidere il rapporto patologico tra apparato amministrativo e potere criminale prima che tale rapporto produca effetti irreversibili sulla gestione della cosa pubblica, sulla distribuzione delle risorse, sull’affidamento dei servizi, sull’urbanistica, sui lavori pubblici, sul personale e, più in generale, su tutti quei settori nei quali l’ente locale può divenire luogo di mediazione tra interessi pubblici e appetiti mafiosi.

Proprio per tale ragione, l’accertamento non può essere ridotto ad una somma di singoli episodi isolatamente considerati. La logica dell’art. 143 TUEL impone, piuttosto, una valutazione complessiva e sintomatica del funzionamento dell’ente, nella quale assumono rilievo le frequentazioni degli amministratori, la permeabilità degli uffici, le anomalie negli affidamenti, la reiterazione di proroghe o affidamenti diretti, la presenza di imprese riconducibili ad ambienti criminali, le assunzioni opache, le omissioni nei controlli ed ogni altro indice capace di mostrare che la volontà amministrativa sia stata orientata, anche solo in parte, da interessi estranei e incompatibili con l’imparzialità dell’azione pubblica.

La commissione di accesso

In tale quadro si inserisce la funzione della commissione di accesso, che costituisce il momento istruttorio centrale del procedimento. Il prefetto, quando ritenga necessario verificare la sussistenza di elementi di infiltrazione o condizionamento, dispone l’accesso presso l’ente interessato e nomina una commissione d’indagine, composta da funzionari della pubblica amministrazione, incaricata di acquisire documenti, esaminare atti, ricostruire procedure, verificare rapporti amministrativi ed economici e valutare la coerenza dell’azione dell’ente rispetto ai principi di legalità, trasparenza e imparzialità.

La commissione di accesso non svolge un’attività giurisdizionale, né è chiamata ad accertare responsabilità penali. La sua funzione è diversa e, per certi aspetti, più ampia: essa deve leggere l’amministrazione nella sua concreta operatività, cogliendo se atti formalmente legittimi, prassi apparentemente neutre o scelte discrezionali ripetute nel tempo abbiano finito per favorire ambienti criminali, alterare la parità tra gli operatori economici, consolidare rendite di posizione o determinare una sostanziale soggezione dell’ente al contesto mafioso territoriale.

Come opera la commissione?

L’attività della commissione assume, pertanto, una particolare importanza nei territori in cui la criminalità organizzata non opera soltanto attraverso atti intimidatori espliciti, ma mediante relazioni, mediazioni, condizionamenti indiretti e forme di presenza silente nell’economia locale. In tali contesti, il pericolo non si manifesta sempre nella forma eclatante dell’imposizione violenta, ma può emergere dalla stabilità di determinati rapporti imprenditoriali, dalla sistematica esclusione di concorrenti non graditi, dalla tolleranza di irregolarità note, dall’inerzia degli uffici o dalla capacità di taluni soggetti di orientare le decisioni amministrative senza apparire formalmente all’interno dell’ente.

Al termine degli accertamenti, la commissione rassegna le proprie conclusioni al prefetto, il quale valuta il materiale acquisito e, sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica competente per territorio, trasmette al Ministro dell’interno una relazione sull’eventuale sussistenza dei presupposti di legge. Il momento decisorio resta, dunque, rimesso al Governo, poiché lo scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’interno.

La distinzione tra lo scioglimento per infiltrazioni mafiose e un giudizio di cattiva amministrazione

Sotto il profilo applicativo, è essenziale distinguere lo scioglimento per infiltrazioni mafiose da un ordinario giudizio di cattiva amministrazione. Inefficienze, irregolarità gestionali o scelte amministrative discutibili non sono, da sole, sufficienti a giustificare la misura. Occorre che tali elementi si inseriscano in un quadro sintomatico più ampio, dal quale risulti una concreta esposizione dell’ente al condizionamento criminale e una compromissione, attuale o potenziale, del corretto funzionamento dell’amministrazione. Il giudizio richiesto è quindi globale e prognostico: non mira a punire il passato, ma a prevenire il consolidamento di una amministrazione permeabile o funzionale agli interessi mafiosi.

Particolarmente delicato è anche il rapporto tra la misura dissolutoria e le eventuali indagini penali parallele. I due piani restano autonomi: il procedimento di scioglimento può fondarsi su elementi che, pur non integrando ancora una prova penalmente utilizzabile o sufficiente per l’affermazione di responsabilità individuali, siano tuttavia idonei a rappresentare un rischio concreto per la libertà dell’ente e per la neutralità dell’azione amministrativa. Ciò spiega l’ampiezza dell’apprezzamento rimesso all’autorità amministrativa, ma anche la necessità che il provvedimento finale sia sorretto da una motivazione rigorosa, capace di rendere intellegibile il nesso tra gli elementi raccolti e il pericolo di condizionamento mafioso.

Lo scioglimento dei comuni: uno strumento di difesa avanzata

In definitiva, lo scioglimento dei comuni per infiltrazioni mafiose rappresenta uno strumento di difesa avanzata dell’ordinamento democratico locale. La commissione di accesso ne costituisce il presidio conoscitivo essenziale, perché consente di penetrare nella concreta vita dell’ente, oltre la superficie formale degli atti, per verificare se l’amministrazione sia divenuta, anche solo parzialmente, terreno di influenza criminale. La sua funzione non è quella di sostituire l’indagine penale, ma di offrire all’autorità prefettizia e al Governo una ricostruzione complessiva del rischio amministrativo-mafioso, affinché la legalità dell’ente locale possa essere ripristinata prima che il condizionamento si traduca in stabile governo occulto del territorio.

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