Separazione delle carriere: cosa cambia davvero e perché divide 

L’art. 101 della nostra Costituzione statuisce che la giustizia è amministrata in nome del popolo e che i giudici sono soggetti soltanto alla legge. L’ art. 104 della nostra Costituzione sancisce che la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. L’ art. 107 della nostra Costituzione prevede che i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni. Ciò comporta che tutti i magistrati vengono selezionati con un unico concorso, a seguito del quale possono scegliere le funzioni requirenti o giudicanti e che la loro carriera, i trasferimenti, le nomine, i procedimenti disciplinari sono di competenza di un unico Consiglio Superiore della Magistratura. 

Imparzialità del giudice e del pubblico ministero 

Le norme costituzionali richiamate sono espressione del principio fondamentale della separazione tra i poteri dello Stato e mirano a garantire l’indipendenza ed imparzialità dei magistrati nell’esercizio delle loro funzioni. La Costituzione, nel fissare tali principi, non distingue i magistrati, quali che siano le loro funzioni, requirenti o giudicanti. Invero, il magistrato che svolge funzioni giudicanti deve essere imparziale ed equidistante dalle parti del processo, che nel processo penale sono pubblico ministero, imputato e persona offesa.

Altrettanto deve essere imparziale il pubblico ministero, che svolge le funzioni requirenti nell’interesse pubblico all’accertamento della verità, alla ricostruzione di un fatto di reato ed alla individuazione del  responsabile dello stesso;  proprio  tale  interesse pubblico impone oggi al P.M. di accertare la sussistenza di elementi di prova non solo contro ma anche a favore dell’imputato, di chiedere l’archiviazione del procedimento quando gli elementi di prova raccolti non consentono di fondare una  ragionevole previsione  di condanna, e di chiedere l’assoluzione dell’imputato quando la prova formatasi in dibattimento non consenta di sostenere la sua penale responsabilità oltre ogni ragionevole dubbio.La matrice comune dei magistrati, siano essi giudicanti o requirenti sta dunque nella indipendenza dagli altri poteri dello Stato e nella imparzialità nell’esercizio delle funzioni. 

Va detto che nella nostra Costituzionale non vi sono limiti al cambio di funzioni dei magistrati ma neanche il divieto di introdurli. Per decenni, i magistrati hanno potuto mutare le proprie funzioni, passando da quelle giudicanti a quelle requirenti, e viceversa, senza limiti; poi il legislatore è intervenuto prima con il d.lgs 160/2006 e quindi con il d.lgs 150/2022 (cd. Riforma Cartabia) a limitare drasticamente la facoltà di un magistrato di mutare le funzioni nel corso della propria carriera.

Invero, la normativa sul cambio di funzioni è divenuta sempre più stringente; la disciplina attualmente vigente consente un unico cambio di funzioni nei primi nove anni dall’inizio della carriera ed impone al magistrato un trasferimento di sede; in particolare, laddove un magistrato voglia mutare la funzione requirente in giudicante – e viceversa – restando nel settore penale deve trasferirsi fuori del distretto di Corte di Appello. All’attualità sono pochissimi i casi in cui un magistrato passa dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa; di fatto, dunque, il legislatore ha già realizzato una separazione delle funzioni dei magistrati, a seconda che gli stessi svolgano la funzione giudicante o requirente. Occorre allora chiedersi quale sia la finalità e la portata della riforma costituzionale sulla quale i cittadini italiani sono chiamati ad esprimersi con il referendum del 22 e 23 marzo 2026. 

Cosa modifica la riforma 

La legge di riforma costituzionale modifica gli artt. 87, 102, 104, 105, 106, 107 e 110 della nostra Costituzione. In primo luogo, istituisce due diversi Consigli Superiori della Magistratura, uno per la magistratura requirente ed uno per la magistratura giudicante.

Ciò comporterà procedure selettive diverse, percorsi di formazione diversi ed una distinta gestione delle carriere, dei trasferimenti e delle nomine dei magistrati giudicanti e dei magistrati requirenti. Mutano i sistemi di nomina dei componenti di ciascun Consiglio Superiore della Magistratura. Viene introdotto un sorteggio “temperato” (perché tra soggetti eletti dal Parlamento) per i professori universitari in materie giuridiche e gli avvocati con almeno quindici anni di esercizio, ed un sorteggio “puro” per i magistrati che vanno a comporre il CSM. Dunque, restano invariate le proporzioni di 1/3 per i componenti laici e di 2/3 per i componenti togati del CSM previste dalla Costituzione, ma la componente dei magistrati non è più eletta dai magistrati, ma estratta a sorte.

Inoltre, il potere disciplinare esce dalla competenza del Consiglio Superiore della Magistratura e viene affidato ad un organo di nuova istituzione, l’Alta Corte disciplinare, le cui decisioni sono impugnabili solo davanti alla medesima Corte in diversa composizione. Emerge, dunque, con evidenza che si tratta di una riforma che modifica in modo significativo la nostra Costituzione, incidendo sulla composizione di uno dei poteri dello Stato, quello giudiziario, e dell’organo che ne assicura la autonomia ed indipendenza dagli altri poteri (legislativo ed esecutivo). Si tratta peraltro di una riforma che ha costi elevati (per la creazione di un nuovo CSM e dell’Alta Corte Disciplinare) che verosimilmente verranno sottratti a quelli destinati al funzionamento del settore giustizia già in affanno per carenza di uomini – magistrati e personale amministrativo – e di risorse materiali. 

Perché separare le carriere 

Ma se la separazione delle funzioni è di fatto già una realtà, a cosa serve separare anche le carriere dei magistrati? I sostenitori della riforma costituzionale affermano che lo spirito di appartenenza allo stesso corpo determina una contiguità tra il giudice ed il pubblico ministero in grado di condizionare le pronunce giurisdizionali. Tale argomentazione è smentita dalle statistiche relative alle assoluzioni emesse nei vari gradi di giudizio che confermano la imparzialità dei magistrati giudicanti.  Quanto alla doglianza che vi sarebbe contiguità tra il pubblico ministero ed il giudice delle indagini preliminare, dimostrata dalla circostanza che in taluni processi vengono assolti imputati che hanno subito anche lunghi periodi di carcerazione preventiva, occorre rammentare alcuni principi giuridici. In primo luogo, la valutazione di sussistenza dei gravi indizi di colpevolezza – che fondano la misura cautelare – è ontologicamente diversa dall’accertamento della penale responsabilità oltre ogni ragionevole dubbio, che fonda la condanna penale.

Inoltre, il giudice delle indagini preliminari in sede di applicazione delle misure cautelari valuta il materiale probatorio raccolto dal pubblico ministero e della polizia giudiziaria; tale quadro probatorio nel corso del processo penale si arricchisce del contributo offerto in contraddittorio dall’imputato ed è questo che può portare ad un risultato processuale diverso. Si tratta di profili che attengono il codice di procedura penale – modificabile con legge ordinaria – e sui quali la riforma costituzionale non incide in alcun modo. 

Il timore dei comitati per il No 

Ed allora la separazione delle carriere quali finalità persegue? Il timore dei magistrati, dei professori universitari, degli avvocati e dei tantissimi cittadini che hanno dato vita ai comitati per il No è chela separazione delle carriere sia solo un primo passo per minare la indipendenza dei magistrati requirenti, assoggettandoli al potere esecutivo. Di fatto, in tutti i paesi nei quali i magistrati requirenti sono separati dai magistrati giudicanti il potere esecutivo controlla la magistratura requirente; e le esternazioni pubbliche degli stessi esponenti di governo promotori della riforma dimostrano che la finalità della riforma è proprio il controllo dell’esecutivo sulla magistratura requirente. Ma occorre prestare molta attenzione.

Ai fini della eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge non basta che sia imparziale il magistrato giudicante; invero, il giudice penale valuta i risultati dell’attività del magistrato requirente. Ebbene, laddove il magistrato requirente non sia autonomo rispetto al potere esecutivo, emerge concreto il rischio che la scelta di indagare un singolo cittadino possa dipendere dalla sua posizione politica di opposizione al governo di volta in volta in carica, ovvero dalla decisione politica di perseguire talune tipologie di reati e non altre. A titolo esemplificativo: se i magistrati requirenti sono sottoposti al potere esecutivo, e quest’ultimo decide che non devono essere perseguiti alcuni reati – ad es. la corruzione – i pubblici ministeri non possono più intraprendere indagini su tali reati; di conseguenza i magistrati giudicanti non sono più chiamati a giudicare tali reati. La conseguenza è evidente: si crea una generale impunità per il reato di corruzione.

Da tale esempio emerge dunque chiaro che la intromissione del potere politico nell’attività della magistratura requirente comporta di fatto una ingerenza nelle funzioni della stessa magistratura giudicante, alla quale di fatto viene sottratta la giurisdizione su specifici individui o su determinate tipologie di reato, che il potere esecutivo sceglie di non perseguire; uno stravolgimento del principio della separazione dei poteri, pilastro della nostra Costituzione. Ed emerge altresì come la autonomia e la indipendenza della magistratura dagli altri poteri dello Stato, non è fine a sé stessa, ma è indispensabile per garantire il principio di uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, sancito dall’art. 3 della Costituzione.