Il diritto al contraddittorio nel processo tributario

Nel processo tributario ruolo essenziale viene svolto anche dal principio del contraddittorio.

In linea generale, esso dispone che nel momento antecedente all’azione di un atto, venga ascoltato il soggetto destinatario degli effetti dell’atto stesso ed inoltre, risponde ad una duplice finalità, in quanto è sia strumento di garanzia per l’interessato, che può far valere le sue ragioni, sia mezzo istruttorio, per una totale acquisizione degli elementi utili al procedimento. L’evoluzione in ambito applicativo di tale istituto ha riscontrato diverse problematiche che attualmente non godono di totale riconoscimento. Inizialmente l’analisi dell’istituto del contraddittorio è stata affidata alla dottrina processualistica che ha individuato il suo aspetto principale nella possibilità, per ambo le parti, di farsi udire dal Giudice personalmente o per mezzo del difensore, prima di ogni decisione anche non definitiva sulle istanze proposte. Secondo tale visione, la tecnica del contraddittorio era originariamente connessa alla garanzia di difesa e del diritto di azione di cui all’art. 24 Cost., quindi alla sfera processuale, in forza del riferimento al “giudizio” ordinariamente individuato nel processo e non nel procedimento dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale.   

La formulazione dell’art. 111 Cost., scaturita a seguito della riforma attuata con la legge n. 63/2001, disciplina, il termine “contraddittorio” e cioè riconosce il diritto a contra dicere come principio indipendente e non più come un principio di semplice derivazione dell’art. 24 Cost.; qualunque sia la nozione di contraddittorio adoperata, vi è l’esposizione di ragioni ed argomentazioni, ovvero, la partecipazione attiva delle parti in connessione con il principio di parità delle armi e la previsione della facoltà per la parte di farsi sentire prima dell’emissione di un provvedimento ad essa sfavorevole, è un requisito minimo ed indispensabile che viene garantito per ottenere un giusto processo. Proprio con tali riferimenti costituzionali deve misurarsi la disciplina tributaria in tema di accertamento. L’art. 111 Cost., nel secondo comma, stabilisce che “ogni processo debba svolgersi nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, dinanzi ad un giudice terzo ed imparziale”; occorre poi sottolineare che le norme sull’accertamento delle violazioni, sia nelle imposte dirette, sia nell’imposta sul valore aggiunto, fanno espresso riferimento al codice di procedura penale quale fonte integrativa, pertanto tale articolo assume valore anche in ambito procedimentale tributario (art. 111, co. 4). Inoltre affinché il contraddittorio non sia svuotato di significato e di funzione, è stato ritenuto necessario che i soggetti processuali vengano messi a conoscenza in maniera tempestivamente delle tesi avversarie affinché possano contro rispondere contribuendo a formare efficacemente il libero convincimento del Giudice. 

Per individuare la prima forma di partecipazione del contribuente, in termini di difesa e non solo di mera collaborazione, bisogna far riferimento alla legge n. 17 del 1985, Visentini-ter; attraverso la quale è stata introdotta la “richiesta di chiarimenti”. Il passaggio ad una partecipazione più improntata alla difesa si è avuta con la legge n. 241/1990 (primo contatto tra disciplina amministrativa e tributaria) e dall’altro, dal D.Lgs. n. 546/1992 che disciplina il processo tributario. La legge n. 241, “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di accesso ai documenti amministrativi”, ha aumentato il novero dei principi che regolano l’attività amministrativa; il Legislatore, ha definito i criteri essenziali ai quali deve attenersi la Pubblica Amministrazione nello svolgimento dei propri compiti che sono: i principi di economicità, efficacia, pubblicità e trasparenza, nonché il rispetto dei principi dell’ordinamento comunitario.  

Sul versante del giudizio tributario si sono avute una sequela di interventi diretti a valicare le rigidità precedenti imposte all’Amministrazione nella gestione del rapporto tributario consistenti, soprattutto, nell’introduzione di mezzi di definizione della lite tributaria alternativi al giudizio (conciliazione), a cui senza dubbio si deve una buona riduzione del numero di liti pendenti.   

Questo complesso di misure, insieme ad una evoluzione di alcune fattispecie partecipative già presenti ed all’introduzione di nuove, ha fatto uscire dall’isolamento in cui il contribuente versava in virtù dell’impostazione del rapporto con l’Amministrazione Finanziaria. Il legislatore con la finalità di garantire il buon andamento e l’imparzialità della P.A. e di dare una accelerata all’iter procedimentale, ha predisposto un innovativo sistema di norme che hanno notevolmente inciso sulla totalità della disciplina dei rapporti tra Stato-cittadini (Fisco-contribuenti), abbandonando l’idea di solo tipo autoritativo e di prospettare anche una natura collaborativa. La legge n. 241/90 ha cambiato il modo di intendere dell’attività dell’Amministrazione Pubblica, ponendo le fondamenta per un sistema strutturato in maniera tale da creare una proficua collaborazione tra Amministrazione e cittadino. 

Con la legge del 27 luglio 2000, n. 212, è stato approvato lo Statuto del contribuente che vuole essere un contributo alla chiarezza e alla trasparenza delle disposizioni tributarie;

quest’ultimo ha, per l’appunto, rappresentato un importante passaggio nel cammino intrapreso dall’Amministrazione Finanziaria, verso quel processo di cambiamento nel rapporto tra Stato-cittadino, con l’intento di dare maggiore democraticità e trasparenza al prelievo fiscale. Lo Statuto mira a garantire una disciplina tributaria che sis stabile nel tempo, affidabile e trasparente e perciò idonea ad agevolare, nell’interpretazione, sia il contribuente che l’Amministrazione Finanziaria e a ridurre gli alibi del primo nel tentare e realizzare forme di evasione. Tale legge è innovativa perché è finalizzata a informare e a garantire i contribuenti dei loro diritti nel procedimento amministrativo.  Lo Statuto si auto qualifica come legge che si pone in attuazione degli articoli 2, 23, 53, e 97 della Costituzione e come portatore di principi generali dell’ordinamento tributario le cui disposizioni possono essere derogate o modificate solo espressamente e mai da leggi speciali; si comprende, quindi, che la volontà legislativa deve essere ricostruita in ragione dei canoni costituzionali di razionalità, uguaglianza, imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione.  

di Salvatore Sardella